構(gòu)建中國特色信用監(jiān)管機制

社會信用體系建設(shè)是當代中國完善國家治理體系的偉大實踐。黨的十八大、十九大都對誠信建設(shè)提出了要求。誠信建設(shè)制度化，必然離不開法治思維和法治方式，因此，法治化是誠信建設(shè)制度化的應(yīng)有之義。本系列專題筆談將邀請四位學者學者分別從不同方面探討我國誠信建設(shè)法治化問題。本期石新中老師將對如何構(gòu)建中國特色信用監(jiān)管機制進行探討。

　　石新中：構(gòu)建中國特色信用監(jiān)管機制

　　2019 年7 月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進社會信用體系建設(shè)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機制的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）。該《指導(dǎo)意見》首次系統(tǒng)地對我國如何構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管體制提出了具體的意見，并就如何構(gòu)建社會信用體系提出了諸多創(chuàng)新性的見解。國家發(fā)展改革委副主任連維良在國務(wù)院政策吹風會上稱之為我國“信用建設(shè)新的頂層設(shè)計”。該文件的頒布將會有力地推動我國的信用體系建設(shè)，同時也將在推進我國國家治理體系及治理能力現(xiàn)代化方面具有重大意義。

　　相比傳統(tǒng)監(jiān)管而言，信用監(jiān)管是根據(jù)監(jiān)管對象信用表現(xiàn)的不同實行的分級分類監(jiān)管。連維良在《指導(dǎo)意見》頒布之后舉行的國務(wù)院政策例行吹風會上就此進行了解說：“傳統(tǒng)監(jiān)管模式對所有監(jiān)管主體平均用力，監(jiān)管成本高，市場主體壓力大、受干擾多。以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機制按照市場主體信用狀況采取差異化的監(jiān)管措施。對信用好、風險低的市場主體，降低抽查比例和頻次。對違法失信、風險較高的市場主體，適當提高抽查比例和頻次，列入重點信用監(jiān)管范圍，使監(jiān)管力量‘好鋼用在刀刃上’，努力做到對誠信守法者‘無事不擾’，對違法失信者‘利劍高懸’?！?/p>

　　據(jù)此，我們可以明確看出信用監(jiān)管和傳統(tǒng)監(jiān)管的不同。同時，我們亦能明晰，這里談的信用監(jiān)管的主體是政府管理部門，被監(jiān)管主體是各類市場主體。對政府部門而言，相比傳統(tǒng)監(jiān)管，信用監(jiān)管的推行將會因為監(jiān)管力量的精準投放而大大提升監(jiān)管的效率，同時，也會大幅降低行政管理的成本。從被監(jiān)管者的角度來看，守法誠信經(jīng)營的主體一方面在市場中因減少了不必要的采信環(huán)節(jié)，將會大幅降低交易成本（包括更好的、更優(yōu)惠的融資服務(wù)），獲得更多的交易機會，獲取更大的收益；另一方面，政府也會因其良好的聲譽為其提供更好的公共服務(wù)，如“容缺受理”“容缺審批”，等等，從而使市場主體可以將其更多精力用于創(chuàng)造性的經(jīng)營活動。應(yīng)把“建立信用監(jiān)管體系”的提法改為“建立信用監(jiān)管服務(wù)體系”，以改變過去對政府單純監(jiān)管角色的認知。

　　值得注意的是，政府對信用良好的主體給予的優(yōu)待至少應(yīng)該包括兩個方面：其一是對誠信經(jīng)營的主體要做到“無事不擾”；其二是在可以通過信用信息共享方式等獲取相關(guān)信息和其他證明材料時，相關(guān)部門不得要求信用主體重復(fù)提供。這是另一種意義上的“容缺受理”。在當前各級各類被管理主體經(jīng)常要應(yīng)對檢查、不斷重復(fù)提交各類材料的背景下，此舉具有重要的現(xiàn)實意義。

　　信用監(jiān)管的最重要特點就是根據(jù)不同主體的信用狀況實行差別化的監(jiān)管。因此，對市場主體的信用狀況進行正確的分級分類就是信用監(jiān)管的前提。那么，如何才能對市場主體的信用狀況進行正確的分級分類？這里涉及到兩個方面：其一，是要把反映市場主體信用狀況的各類信息“應(yīng)歸盡歸”，只有充分、完整的信用信息才能準確地反映市場主體的信用狀況；其二，是評價主體能夠依據(jù)歸集的信用信息對被評價主體的信用狀況進行客觀、公正的評價。

　　在信用信息歸集的完整性方面，《指導(dǎo)意見》要求“全面建立市場主體信用記錄”。應(yīng)“根據(jù)權(quán)責清單建立信用信息采集目錄，在辦理注冊登記、資質(zhì)審核、日常監(jiān)管、公共服務(wù)等過程中，及時、準確、全面記錄市場主體信用行為，特別是將失信記錄建檔留痕，做到可查可核可溯”。在信用信息的歸集渠道方面，《指導(dǎo)意見》提出要“有效整合公共信用信息、市場信用信息、投訴舉報信息和互聯(lián)網(wǎng)及第三方相關(guān)信息”。這些規(guī)定具有重要創(chuàng)新意義。這里需要提及的是，除了前述各級各類政府部門在公共管理過程中掌握的信用信息以及信用服務(wù)機構(gòu)、互聯(lián)網(wǎng)平臺等掌握的信用信息之外，社會中還有數(shù)量龐大的社會經(jīng)濟失信信息并未被認定和采集。對此，國家應(yīng)建立完善的失信行為認定機制，如讓相關(guān)社會組織、律師、離退休公檢法人員等專業(yè)組織和人員加入到失信認定的行列，讓更多的失信行為得到認定和采集，從而彌補公共機構(gòu)不能采集某些信用信息的缺陷。

　　需要說明的是，在政府部門對相關(guān)主體進行監(jiān)管服務(wù)的過程中，由于各部門管理的范圍及業(yè)務(wù)性質(zhì)的不同，他們所關(guān)注信息主體的信息類型也會有所區(qū)別。也正因如此，不同部門對同一主體的信用評價可能會有出入。如一個企業(yè)可能會被稅務(wù)部門評定為Ａ 級納稅人，但卻可能被其他機關(guān)認定為一般信用主體。

　　如何保障評價主體對被評價者的評價客觀公正，除了歸集到盡可能多的信用信息之外，還與評價者是否能對所有被評價主體平等對待以及評價分析的模型或工具有足夠的科學性有關(guān)。對此，我們應(yīng)吸取發(fā)達國家對信用服務(wù)機構(gòu)監(jiān)督管理的經(jīng)驗和教訓，建立相應(yīng)的監(jiān)管機制，保障信用服務(wù)機構(gòu)評價時秉持公正的態(tài)度。

　　《指導(dǎo)意見》重點強調(diào)信用監(jiān)管是貫穿事前、事中、事后全生命周期的監(jiān)管，尤其強調(diào)要依據(jù)市場主體的信用狀況給予其不同力度的獎懲。社會信用體系由信用信息公開機制、信用產(chǎn)品供求機制（包括保障信用服務(wù)機構(gòu)客觀公正地進行信用分析、信用評價的機制）、信用獎懲機制和信用修復(fù)機制組成。因此，我們只有建立和完善社會信用體系的四個機制，才能有效地推進信用監(jiān)管制度的運行。

　　從《指導(dǎo)意見》可以看出，我們推行的信用監(jiān)管機制具有明顯的中國特色，在諸多方面都具有創(chuàng)新意義。

　　第一，信用承諾制度。《指導(dǎo)意見》明確提出要建立健全信用承諾制度。眾所周知，市場主體在申請相關(guān)的行政許可事項時，往往需要提交各類支撐材料，且很難一次性提交完畢。為準備這些材料，他們往往需要花費大量的時間和精力，并因此可能會錯過不少商機。信用承諾制度的推行將能夠使信用狀況較好的市場主體在申報材料不齊備的條件下提前獲得行政許可，并因此可以占有市場的先機，這是保障誠信主體獲得市場競爭優(yōu)勢的重要制度設(shè)計。

　　第二，信用信息自愿注冊制度。《指導(dǎo)意見》提出要建立健全信用信息自愿注冊機制。眾所周知，企業(yè)的財務(wù)信息是反映企業(yè)信用狀況的核心信息，它是交易對方最為關(guān)切的信用信息。但現(xiàn)行的《企業(yè)信息公示暫行條例》并沒有強制要求企業(yè)披露其財務(wù)信息。事實上，絕大多數(shù)企業(yè)都不愿公開自身的財務(wù)信息。因此，此項制度若能引導(dǎo)企業(yè)自愿注冊其相關(guān)財務(wù)信息，將有助于相關(guān)機構(gòu)對企業(yè)的信用狀況做出更為準確的評價，為信用監(jiān)管的推行奠定較為扎實的基礎(chǔ)。

　　第三，風險預(yù)判預(yù)警機制。《指導(dǎo)意見》明確提出要“充分利用國家‘互聯(lián)網(wǎng)＋ 監(jiān)管’等系統(tǒng)建立風險預(yù)判預(yù)警機制，及早發(fā)現(xiàn)防范苗頭性和跨行業(yè)跨區(qū)域風險。運用大數(shù)據(jù)主動發(fā)現(xiàn)和識別違法違規(guī)線索，有效防范危害公共利益和群眾生命財產(chǎn)安全的違法違規(guī)行為”?？梢韵胍姡ヂ?lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)等當代前沿技術(shù)的應(yīng)用，將使我們更為精準地預(yù)判并防范相關(guān)違法違規(guī)行為的發(fā)生。若將風險預(yù)判預(yù)警機制運用于金融領(lǐng)域，將會有助于我們及早地研判并防范金融風險的發(fā)生。

　　第四，行業(yè)組織與信用服務(wù)機構(gòu)的協(xié)同監(jiān)管機制。《指導(dǎo)意見》明確提出要“積極引導(dǎo)行業(yè)組織和信用服務(wù)機構(gòu)協(xié)同監(jiān)管”，“鼓勵相關(guān)部門與第三方信用服務(wù)機構(gòu)在信用記錄歸集、信用信息共享、信用大數(shù)據(jù)分析、信用風險預(yù)警、失信案例核查、失信行為跟蹤監(jiān)測等方面開展合作。”可見，《指意見》既注重在信用監(jiān)管中發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，又注重發(fā)揮行業(yè)組織和市場第三方信用服務(wù)機構(gòu)的基礎(chǔ)性作用，同時要求各相關(guān)主體之間實現(xiàn)協(xié)同監(jiān)管。這充分體現(xiàn)了社會信用體系建設(shè)的中國特色。

　　結(jié)語

　　信用監(jiān)管的宗旨在于提升管理的效率，降低管理的成本，同時，也有利于市場主體交易效率的提升和交易成本的降低。信用監(jiān)管不止是從政府角度而言對被監(jiān)督主體管理方式的轉(zhuǎn)變，實際上，只要有人類存在的地方，一切組織，一切團體，只要其存在管理活動（而這是必然的）就存在管理模式的選擇問題。從思想史的角度看，信用監(jiān)管的理念并不新穎，古人言：“用人不疑，疑人不用”，這其中體現(xiàn)的思想就是管理者對其信任的被管理者大膽放手，不干擾屬下的自主決策，這樣才能充分調(diào)動下屬的積極性，激發(fā)出下屬的無限潛能。在當代中國，我們應(yīng)該發(fā)揚光大中國傳統(tǒng)的管理智慧，在各級各類管理活動中為相關(guān)主體充分發(fā)揮其積極性、創(chuàng)造性提供有力的制度保障。前已述及，社會信用體系建設(shè)是信用監(jiān)管制度推行的前提，信用監(jiān)管是社會信用體系在管理活動中的應(yīng)用。中國社會信用體系建設(shè)和信用監(jiān)管制度的推行，對于國家治理體系及治理能力的現(xiàn)代化具有重大意義。